如何理解识别“大件运输车辆”从一起超限运输行政处罚案说起

裁判要点

     《超限运输车辆行驶公路管理规定》第六条规定：“载运不可解体物品的超限运输（以下称大件运输）车辆，应当依法办理有关许可手续，采取有效措施后，按照指定的时间、路线、速度行驶公路。未经许可，不得擅自行驶公路。”从该规定可以看出，基于安全运输考虑，与一般货运车辆相比，大件运输车辆上路有更为严格的限制条件，而识别大件运输车辆则要看所载运的是否为不可解体物品，车货是否超限。本案中，双方当事人就如何理解“大件运输车辆”存在分歧。行政相对人一方认为，车辆所载货箱仅是其合法拉运卷烟等普通货物必须的工具，随车运转，属运输车辆的组成部分，不是商品或货物；行政机关一方认为，车辆所载货箱是车辆以外不可解体物品。对此，在相关规定并不明确的情况下，应当考察被诉行政行为处罚依据的立法目的，遵循行政法的解释原则，运用法律解释方法作出正确判断。首先，行政法的主要目的在于规范行政权力的行使、限制行政权力的范围，避免行政权力扩张而侵害行政相对人的合法利益。因此，在对行政法的解释出现不同含义时，应当作出有利于行政相对人的解释。其次，从法律解释的角度看，一方面，从文义上进行解释，“物品”应指货物，不应包含车辆本身；另一方面，从体系上进行解释，被诉处罚行为所依据的《道路货物运输及站场管理规定》第四条及相关条款可知，鼓励道路货物采用集装箱、封闭厢式车和多轴重型车运输。涉案车辆从云南驶往东北交货后路经山东，其目的是运送卷烟，货箱内装载的是运输的货物卷烟，货箱随车辆往返，而不是随卷烟一起交付买受人。因此，涉案货箱属于运输工具的组成部分，既不是货物，也不是货物的组成部分，不属于“大件运输车辆”中“不可解体物品”的范畴。最后，《道路货物运输及站场管理规定》旨在规范道路货物运输经营活动，维护道路货物运输市场秩序，保障道路货物运输安全，保护道路货物运输有关各方当事人的合法权益。行政权力的行使应以管理、规范社会秩序为初衷，以保障社会的有序运行。监管执法应与打造法治化营商环境有机统一，寓监管于服务之中，既提高监管效能，又切实加强对企业的服务意识，在规范市场秩序的同时，推动投资和贸易便利化，进一步激发市场活力。因此，行政机关依据《道路货物运输及站场管理规定》有关规定，以“超越许可的事项，从事道路货物运输经营”为由对相对人予以处罚，过罚不当。鉴于涉案车辆属于超限运输车辆，会在一定程度上造成运输市场的不规范竞争，破坏市场秩序及道路货物运输安全，从行政管理的角度看，相对人的行为具有不正当性，行政机关可以按照《超限运输车辆行驶公路管理规定》依法对其进行处理。

裁判文书

山东省济南市中级人民法院

行  政  判  决  书

（2019）鲁01行终29号

上诉人（一审原告）云南省玉溪市金腾汽车运输有限公司，住所地云南省玉溪市红塔区玉带路黄官社区居委会内。

法定代表人莫云，经理。

委托代理人张晓岩，男，1964年5月13日出生，汉族，住云南省昭通市昭阳区北正街205号附16号，系该公司员工。

被上诉人（一审被告）济南市交通运输监察支队，住所地济南市历下区解放东路1号。

法定代表人王继强，支队长。

出庭负责人于明光，副支队长。

委托代理人杨妮、马诗明，均系该支队工作人员。

被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。

法定代表人孙述涛，市长。

委托代理人程德臣、孙月，均系济南市人民政府法制办公室工作人员。

上诉人云南省玉溪市金腾汽车运输有限公司（以下简称云南金腾运输公司）因与被上诉人济南市交通运输监察支队（以下简称市监察支队）、被上诉人济南市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议纠纷一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2018）鲁0102行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明，2017年6月10日，济南市公安局交通警察支队高速公路大队作出济公高[2017]0022号《济南市公安局高速公路交通警察支队大型车改型违法行为处理移交函》，主要内容为“济南市交通运输监察支队：因2017年6月10日11时00分，驾驶员李尚乐驾驶云F64514/云F2272挂重型集装箱半挂车，实施擅自改装机动车外形和技术参数的违法行为，未在高速公路交警支队处罚。特将车辆移交给贵单位，请接收并办理相关业务”。2017年6月12日，被告市监察支队接到移交案件后，作出鲁济交（04）罚案[2017]05010106120003号《立案审批表》，对案件立案调查。同日，被告市监察支队执法人员在中兴停车场对涉案车辆进行检查，并制作《现场笔录》、《询问笔录》、《勘验（检查）笔录》。经调查发现：云F64514主车、云F2272挂车均取得道路运输证，主车经营范围是普通货运，挂车经营范围是货物专用运输，该车挂车拉有一大型货箱，车货总长度为1960厘米、总高度为435厘米，所拉货箱长度为1600厘米、宽度为300厘米、高度为320厘米。因原告云南金腾运输公司没有大型货物运输经营许可资质，被告市监察支队认为其涉嫌超越许可事项从事道路运输经营。被告市监察支队对该车进行了证据保全登记，告知原告于2017年6月19日前到被告处接受处理。2017年6月21日，被告市监察支队向原告作出鲁济交（04）违通[2017]05010106120003号《违法行为通知书》，告知原告拟对其作出罚款贰万元的处罚决定，并告知有陈述、申辩和要求听证的权利，原告云南金腾运输公司委托人承认违法事实，自愿放弃了陈述申辩和听证的权利。同日，被告市监察支队作出鲁济交(04)罚[2017]05010106120003号《行政处罚决定书》，认定原告云南金腾运输公司超越许可的事项，从事道路货物运输经营，违反了《道路货物运输及站场管理规定》第十八条的规定，依据《道路货物运输及站场管理规定》第五十六条第（三）项和《山东省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》的规定，给予原告罚款贰万元的行政处罚，并于当日送达了处罚决定书。原告当日缴纳罚款贰万元，被告市监察支队出具山东省非税收入通用票据，并将涉案车辆退还给原告云南金腾运输公司。

一审法院另查明，滇交运管红塔字530402049383号《中华人民共和国道路运输证》记载：业户名称为云南省玉溪市金腾汽车运输有限公司；地址为玉溪市红塔区玉带路黄官社区居委会内；车辆号牌为云F2272挂；……；车辆（毫米）长14910、宽2480、高1470；经营范围为货物专用运输（集装箱）。滇交运管红塔字530402049354号《中华人民共和国道路运输证》记载：业户名称为云南省玉溪市金腾汽车运输有限公司；地址为玉溪市红塔区玉带路黄官社区居委会内；车辆号牌为云F64514；……；车辆（毫米）长7140、宽2495、高3980；经营范围为普通货运。机动车行驶证记载号牌号码为云F64514的车辆类型为重型半挂牵引车、号牌号码为云F2272挂的车辆类型为重型集装箱半挂车。

2017年8月30日，被告市政府收到原告云南金腾运输公司提交的行政复议申请。2017年8月31日，被告市政府向原告云南金腾运输公司作出济政复办补字[2017]176号《补正行政复议申请通知书》，后于同年9月8日收到补正材料。2017年9月12日，被告市政府作出济政复办受字[2017]427号《行政复议申请受理通知书》。2017年11月2日，被告市政府作出济政复决字[2017]427号《行政复议决定书》，主要内容为：“……。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：维持被申请人作出《行政处罚决定书》（鲁济交(04)罚[2017]05010106120003号）的行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 

一审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款、第三款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《山东省道路运输条例》第六条规定：“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”被告市监察支队是经批准依法成立的市级交通运输主管部门所属的交通运输监察机构，根据以上规定，具体负责道路运输管理工作的实施，依法履行交通运输路面执法检查的职责，对于从事道路运输经营以及道路运输相关业务过程中的违法行为有查处的职权，具备本案行政处罚主体资格。

本案中，涉案车辆云F2272挂车《道路运输证》的经营范围是货物专用运输（集装箱），而集装箱是具有一定技术标准要求的运输设备。涉案云F2272挂车上的货箱长度为1600厘米、宽度为300厘米、高度为320厘米，其规格不符合中华人民共和国国家标准GB/T1413198《系列1集装箱分类、尺寸和额定质量》中关于集装箱尺寸的规定，明显不属于集装箱。根据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第三条规定：“本规定所称超限运输车辆，是指有下列情形之一的货物运输车辆: (一)车货总高度从地面算起超过4米; (二)车货总宽度超过2.55米; (三)车货总长度超过18.1米……”第六条规定：“载运不可解体物品的超限运输（以下简称大件运输）车辆，应当依法办理有关许可手续，采取有效措施后，按照指定的时间、路线、速度行驶公路。未经许可，不得擅自行驶公路。”本案中，涉案车辆所拉载货箱车货总高度、总宽度、总长度均超过上述规定，明显属于超限运输车辆，而该挂车所拉载货箱是一个独立的整体，其与挂车之间相互独立，且可以分离，并非该挂车组成部分，且该货箱本身为不可解体的物品，属于大型物件，应当办理大型物件运输许可手续。原告没有办理大型物件运输许可，其运输行为与其《道路运输证》的经营范围不符，故被告市监察支队认定该车超越许可的事项从事道路运输经营，事实清楚、证据充分。

被告市监察支队在作出涉案处罚决定时，按照法律规定履行了立案、调查、作出拟处理决定、告知陈述申辩权利、最终作出处罚决定、退还车辆、文书送达的相关程序事项，程序合法。关于原告所称被告作出涉案行政处罚未让原告陈述申辩，属于程序违法的问题。本案中，被告市监察支队在作出行政处罚决定之前，已向原告送达《违法行为通知书》，告知原告处罚的事实、依据及其享有陈述、申辩的权利。原告委托代理人李尚乐在陈述申辩书中也明确表示“我承认违法事实，自愿放弃陈述、申辩、听证的权利，请现在就作出处罚决定”的内容，并在该陈述申辩书中签字。原告所述与事实不符，不予采信。关于原告认为被告扣押涉案车辆，程序违法的问题。本案中，被告市监察支队在发现涉案车辆所载货箱属于大件物品，超长、超宽、超高，若未消除该违法行为上路行驶存在重大安全隐患的情况下，制作《证据登记保存清单》，并告知原告尽快整改转运，待原告将违法行为消除后，及时制作《证据登记保存处理决定书》，将涉案车辆返还原告，被告市监察支队所采取措施并无不当。

《道路货物运输及站场管理规定》第十八条规定：“道路货物运输经营者应当按照《道路运输经营许可证》核定的经营范围从事货物运输经营，不得转让、出租道路运输经营许可证件。”第五十六条第（三）项规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。……（三）超越许可的事项，从事道路货物运输经营的。”山东省交通运输厅鲁交政法[2014]1号关于印发《山东省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》规定：“对初次超越许可事项从事道路货运经营，违法情节较为轻微及时纠正的，依法减轻或免予处罚。”被告济南市交通运输监察支队对原告云南金腾运输公司作出罚款2万元的行政处罚，符合上述法律规定。原告缴纳罚款后，被告向其出具了《山东省非税收入通用票据》，做到了罚缴分离。综上，被告市监察支队作出的涉案行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。

《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”本案中，被告市政府于2017年8月30日收到原告云南金腾运输公司提交的《行政复议申请书》经审查后，向原告作出《补正行政复议申请通知书》，经原告提交补正材料后，被告市政府于2017年9月12日作出《行政复议受理通知书》，后于2017年11月2日依法作出济政复决字[2017]427号《行政复议决定书》并送达原、被告。综上，被告市政府作出的济政复决字[2017]427号《行政复议决定书》程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告云南金腾运输公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告云南金腾运输公司负担。

上诉人云南金腾运输公司不服一审判决上诉称，被上诉人市监察支队对云F2272挂车辆箱体错误性处罚适用法律错误、认定事实错误。《道路货物运输及站场管理规定》第四条规定：“鼓励道路货物运输实行集约化、网络化经营。鼓励采用集装箱、封闭厢式车和多轴重型车运输。”第六条对车辆的要求是“从事集装箱运输的，车辆还应当有固定集装箱的转锁装置。”上述管理规定没有限定集装箱必须是国家标准，更没有具体规定箱体长、宽、高尺寸。上诉人被处罚车辆有固定集装箱的转锁装置，是历年检测合格的运输车辆。被上诉人市监察支队为达到高额罚款目的，捏造为超许可的定性根本就是错误的。全国拖挂车上集装箱有非标集装箱和标准集装箱两大类：标准集装箱又分为国际标准、国家标准、地方标准、企业标准（行为标准），而每个标准又有无数长、宽、高尺寸的标准。被上诉人市监察支队无权强行要求合法运营企业、物流单位使用国家标准集装箱，没有禁止性法规。被处罚车辆集装箱体仅只是公司合法拉运卷烟等普通货物必须的工具，随车运转，完全属运输工具车辆的组成部分，不是商品或货物，不需要交付买受人，这是最基本的常识，也符合上述管理规定第三十条“国家鼓励实行封闭式运输。道路货物运输经营者应当采取有效措施，防止货物脱落，扬撒等情况发生”的规定。被上诉人市监察支队为达到高额罚款目的，把该集装箱歪曲认定为超越许可事项的大型物件，偏离具有完全民事行为能力人的正常理解和判断，属于认定事实错误。上诉请求：一、撤销一审法院判决，改判支持上诉人的诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人市监察支队答辩称，上诉人行为属超越许可的事项从事道路货物运输经营，上诉人车辆所载货箱是车辆以外不可解体物品，而非集装箱。我支队作出的行政处罚程序合法，过罚相当，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。

被上诉人市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。

各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。

本院认为，本案的争议问题为：被上诉人市监察支队作出涉案行政处罚决定适用依据是否正确。

被上诉人市监察支队作出涉案行政处罚决定的依据是《道路货物运输及站场管理规定》第十八条、第五十六条第（三）项。《道路货物运输及站场管理规定》第十八条规定：“道路货物运输经营者应当按照《道路运输经营许可证》核定的经营范围从事货物运输经营，不得转让、出租道路运输经营许可证件。”第二十五条规定：“道路货物运输经营者运输大型物件，应当制定道路运输组织方案。涉及超限运输的应当按照交通部颁布的《超限运输车辆行驶公路管理规定》办理相应的审批手续。”第五十六条第（三）项规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任……（三）超越许可的事项，从事道路货物运输经营的。”《超限运输车辆行驶公路管理规定》第六条规定：“载运不可解体物品的超限运输（以下称大件运输）车辆，应当依法办理有关许可手续，采取有效措施后，按照指定的时间、路线、速度行驶公路。未经许可，不得擅自行驶公路。”第四十三条规定：“车辆违法超限运输的，由公路管理机构根据违法行为的性质、情节和危害程度，按下列规定给予处罚:（一）车货总高度从地面算起未超过4.2米、总宽度未超过3米且总长度未超过20米的，可以处200元以下罚款；车货总高度从地面算起未超过4.5米、总宽度未超过3.75米且总长度未超过28米的，处200元以上1000元以下罚款；车货总高度从地面算起超过4.5米、总宽度超过3.75米或者总长度超过28米的，处1000元以上3000元以下的罚款；……”。

本案中，双方当事人就如何理解“载运不可解体物品的超限运输（以下称大件运输）车辆”的含义存在分歧。上诉人认为涉案货箱仅是上诉人合法拉运卷烟等普通货物必须的工具，随车运转，属运输车辆的组成部分，不是商品或货物；被上诉人市监察支队认为车辆所载货箱是车辆以外不可解体物品。对于该两种不同的解释，本院认为，应当在考察《道路货物运输及站场管理规定》立法目的的前提下，遵循行政法的解释原则，运用法律解释方法确定法条的真实含义。首先，行政法的主要目的在于规范行政权力的行使、限制行政权力的范围，避免行政权力扩张而侵害行政相对人的合法利益。因此，在对行政法的解释出现不同含义时，应当作出有利于行政相对人的解释。其次，从法律解释的角度看，一方面，从文义上进行解释，“物品”应指货物，不应包含车辆本身；另一方面，从体系上进行解释，由《道路货物运输及站场管理规定》第四条及相关条款可知，鼓励道路货物采用集装箱、封闭厢式车和多轴重型车运输。涉案车辆从云南驶往东北交货后路经山东，其目的是运送卷烟，货箱内装载的是运输的货物卷烟，货箱随车辆往返，而不是随卷烟一起交付买受人。因此，涉案货箱属于运输工具的组成部分，既不是货物，也不是货物的组成部分，不属于“载运不可解体物品的超限运输（以下称大件运输）车辆”中“不可解体物品”的范畴。最后，《道路货物运输及站场管理规定》旨在规范道路货物运输经营活动，维护道路货物运输市场秩序，保障道路货物运输安全，保护道路货物运输有关各方当事人的合法权益。行政权力的行使应以管理、规范社会秩序为初衷，以保障社会的有序运行。监管执法应与打造法治化营商环境有机统一，寓监管于服务之中，既提高监管效能，又切实加强对企业的服务意识，在规范市场秩序的同时，推动投资和贸易便利化，进一步激发市场活力。本案中，上诉人云南金腾运输公司云F64514主车、云F2272挂车均取得道路运输证，主车经营范围是普通货运，挂车经营范围是货物专用运输，在全国范围内进行货物运输。本案涉案车货总长度为1960厘米、总高度为435厘米，属于超限运输车辆，会在一定程度上造成运输市场的不规范竞争，破坏市场秩序及道路货物运输安全，从行政管理的角度看，上诉人的行为具有不正当性，按照《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四十三条的规定，应予处罚。但被上诉人市监察支队以“超越许可的事项，从事道路货物运输经营”为由对上诉人予以处罚，过罚不当。故被上诉人市监察支队依据《道路货物运输及站场管理规定》第十八条、第五十六条第（三）项对上诉人进行处罚，被上诉人市政府对处罚决定予以维持的行为，均自行扩大了《道路货物运输及站场管理规定》规定的处罚适用范围，系法律适用不当，应予纠正。当然，本院认定被上诉人市监察支队作出处罚的法律依据不当，并不等于认可上诉人的行为合法，上诉人应自本案汲取经验教训，恪守法律、规范经营。

综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初175号行政判决；

二、撤销被上诉人济南市人民政府济政复决字[2017]427号《行政复议决定书》；

三、撤销被上诉人济南市交通运输监察支队鲁济交(04)罚[2017]05010106120003号《行政处罚决定书》；

四、责令被上诉人济南市交通运输监察支队在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人济南市交通运输监察支队负担。

本判决为终审判决。

审  判  长    孙继发

审  判  员    张极峰

审  判  员    魏吉锋

二一九年四月十七日

法 官 助 理   张倩倩

书  记  员    李雪珂